Tăng cường “sức sống” cho phương thức đối tác công tư

Đã đưa ra bức tranh về thực tiễn đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) vào hạ tầng trong thời gian qua, ông Nguyễn Minh Đức, chuyên gia Ban Pháp chế, Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) cho biết, Luật Đầu tư theo phương thức PPP có hiệu lực từ ngày 01/01/2021 được kỳ vọng sẽ tạo cú hích huy động vốn từ khu vực tư nhân vào các dự án hạ tầng, giảm áp lực cho ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, hiện có rất ít dự án PPP được chấp thuận đầu tư... Trong đó, một số quy định trong Luật PPP và các văn bản hướng dẫn đã bộc lộ nhiều bất cập, gây khó khăn cho cơ quan quản lý và nhà đầu tư trong việc triển khai các dự án hạ tầng theo hình thức PPP.

Theo nhận định của ông Nguyễn Minh Đức, nhu cầu về đầu tư hạ tầng của Việt Nam đang rất lớn. Theo quy hoạch, đến năm 2050 Việt Nam phải có 9.000km đường cao tốc và gần 30.000km đường quốc lộ.  Như vậy, để đáp ứng mục tiêu  này, chúng ta cần nguồn vốn rất lớn, dự kiến từ 2021-2025 cần tới 78.000 tỷ đồng/năm; giai đoạn 2026-2030, đầu tư khoảng 102.000 tỷ đồng/năm. Ngân sách dự kiến đáp ứng 2/3, còn lại huy động vốn tư nhân. Song trong 2021-2022 vốn tư nhân vào hạ tầng gần như không có. Đây là thách thức rất lớn trong việc thu hút 300.000 tỷ đồng vốn tư nhân trong 10 năm để đầu tư các dự án này. Cụ thể, theo số liệu từ Cổng thông tin của Bộ Giao thông vận tải, hiện bộ này đang quản lý 72 dự án đầu tư trong lĩnh vực giao thông. Trong đó, có 3 dự án chuẩn bị đầu tư, nhưng 2 dự án đã dừng triển khai từ năm 2017; 12 dự án đang lựa chọn nhà đầu tư; 5 dự án đang triển khai xây dựng, 51 dự án đang vận hành khai thác, 1 dự án đã kết thúc hợp đồng.

Đối với các dự án đang trong giai đoạn chuẩn bị và lựa chọn nhà đầu tư như một số dự án đầu tư cao tốc Bắc - Nam ban đầu dự định đầu tư theo hình thức PPP, nhưng việc thu hút các nhà đầu tư gặp nhiều khó khăn nên đã phải chuyển sang đầu tư theo hình thức đầu tư công. Với những dự án PPP đang triển khai, đánh giá cho thấy, tốc độ và chất lượng tư nhân cao hơn Nhà nước. Nhưng doanh thu phía tư nhân lại đang gặp khó khăn. 49 dự án có doanh thu thấp hơn dự kiến. 4 dự án chưa được thu phí. Có những dự án doanh thu chỉ đạt 13-15% so dự kiến. Mức doanh thu trung bình khoảng 50-80% so dự kiến.

Trong khi đó, đại diện Hiệp hội các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam nhận định, số lượng các dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư sau ngày Luật PPP có hiệu lực không những không tăng mà còn giảm đi một cách đáng kể. Thực tế này đặt ra vấn đề nghiêm túc về việc tìm ra lý do của nó.

Theo các chuyên gia, có 4 vấn đề ảnh hưởng đến “sức sống” của Luật PPP trong thời gian qua. Thứ nhất, có sự bất tương xứng giữa quy mô to lớn của các vấn đề phát sinh trong thực tiễn đầu tư PPP với sự nghèo nàn, đơn giản của pháp luật về lĩnh vực đầu tư này. Qua nghiên cứu thực trạng hệ thống pháp luật hiện hành về PPP cho thấy, hệ thống này đang có nhiều hạn chế rất cơ bản, như chỉ mới có một Luật PPP, hai nghị định hướng dẫn thi hành và một số nghị định, thông tư có liên quan.  Các văn bản này lại có nội dung hết sức sơ sài, ngắn gọn, do đó chưa đủ để điều chỉnh một cách toàn diện các vấn đề phát sinh trong thực tiễn đầu tư PPP. Hậu quả là còn rất nhiều vấn đề chưa được pháp luật quy định, hoặc chỉ được quy định một cách nửa vời, điều đó đã gây ra rất nhiều khó khăn cho các bên trong quá trình ký kết và thực hiện các hợp đồng dự án PPP. Ngoài sự không đầy đủ, quy định pháp luật về phương thức đầu tư PPP hiện hành còn có nhiều hạn chế khác như tính mâu thuẫn, không đồng bộ, tính bất hợp lý.

Thứ hai, chưa khẳng định rõ được một vấn đề mà các nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án rất quan tâm hiện nay, đó là: công trình dự án do họ làm ra có thuộc sở hữu của họ hay không và nếu không thì họ có những quyền gì đối với tài sản này. Đây là vấn đề cốt yếu mà Luật PPP phải giải quyết, không thể bỏ quên vì lợi ích của nhà đầu tư và doanh nghiệp dự án được bảo vệ đến đâu, như thế nào là phụ thuộc vào việc xác định được bản chất và nội dung của quyền mà luật quy định cho các chủ thể này.

Thứ ba, chưa làm rõ cơ chế bảo vệ đặc thù của Nhà nước đối với quyền kinh doanh công trình của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án. Đặc biệt, một trong những quyền tài sản mà nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án có được là quyền kinh doanh công trình dự án. Không thực hiện được quyền này thì coi như nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án không đạt được mục tiêu của mình. Mặc dù đã được pháp luật quy định, nhưng trên thực tế quyền này đang bị xâm phạm một cách thường xuyên.

Thứ tư, chưa có cơ chế thích hợp để khuyến khích nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án thực hiện các hạng mục công trình phụ trợ dọc theo tuyến cao tốc như: trạm xăng dầu, trạm dừng nghỉ, khu khách sạn, biển quảng cáo... Hiện nay, đang có tình trạng chính quyền một số địa phương nơi có dự án cao tốc đi qua đã tùy tiện quyết định ai là người có quyền xây dựng, khai thác công dụng các công trình phụ trợ này.

Để phát huy những lợi thế mà phương thức đầu tư PPP mang lại, theo các chuyên gia, qua thời gian vận hành, thực tế cho thấy, nhiều quy định đã bộc lộ những hạn chế khiến doanh nghiệp thấy không phù hợp. Do đó, cần điều chỉnh, hoàn thiện khuôn khổ cơ sở pháp lý, rà soát lại khó khăn để kịp thời tháo gỡ các vướng mắc, tồn đọng cho doanh nghiệp. Để bảo vệ cho các bên trong quá trình thực hiện dự án PPP, việc tạo phương án kiểm soát hiệu quả, chia sẻ rủi ro, xây dựng cơ chế giải quyết tranh chấp nhằm hạn chế tối đa các tranh chấp không đáng có cũng cần được chú trọng. Đồng thời, cơ quan Nhà nước cần thay đổi tư duy quản lý kinh tế, tăng cường thêm các thể chế xúc tiến, phát triển thị trường hợp tác công tư PPP, chẳng hạn bù đắp thiếu hụt tài chính hay xây dựng dòng ngân sách riêng dành cho các dự án PPP. Hơn nữa, mối quan hệ công tư giữa Nhà nước và khu vực tư nhân cần phải có sự thay đổi để thích ứng với thời cuộc. Chính phủ, các bộ, ngành liên quan xây dựng các quy định rõ ràng hơn các quy định về lập, công bố danh mục dự án thu hút đầu tư thí điểm theo các hình thức PPP phù hợp và hiệu quả.

Đặc biệt, ghi nhận rõ ràng hơn cơ chế chia sẻ rủi ro của Chính phủ đối với nhà đầu tư. Sự tham gia của tư nhân trong PPP có nghĩa là Nhà nước chuyển giao một phần rủi ro sang nhà đầu tư tư nhân, trong khi mục tiêu của nhà đầu tư là tìm kiếm lợi nhuận. Vì vậy, việc phân bổ rủi ro và lợi ích kinh tế giữa các nhà đầu tư dự án PPP cần tính toán cẩn thận, đảm bảo thu hút được nhà đầu tư tham gia dự án.

Việc công khai, minh bạch thông tin ở tất cả các bước cũng cần được đẩy mạnh, như: chuẩn bị dự án, lựa chọn nhà đầu tư, ký kết hợp đồng được công khai, minh bạch trên hệ thống mạng đấu thầu quốc gia… cần được thực hiện. Đồng thời tăng cường kiểm tra, thanh tra, kiểm toán dự án PPP; có chế tài xử phạt, quy định rõ ràng về trách nhiệm, nghĩa vụ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Thay vì chỉ định nhà đầu tư theo cơ chế “xin - cho”, các dự án PPP cần tổ chức đấu thầu rộng rãi, công khai, bình đẳng…

Không chỉ vậy, khung pháp lý hiện nay mới dừng ở Nghị định là chưa đủ để nhà đầu tư yên tâm cũng như không thể giải quyết những vướng mắc trong triển khai do còn bị hạn chế bởi các luật hiện hành. Vì thế cần tăng hiệu quả hợp tác công tư. Cụ thể, cơ quan Nhà nước cần thay đổi tư duy quản lý kinh tế, tăng cường các thể chế xúc tiến, phát triển thị trường hợp tác công tư PPP, thành lập quỹ phát triển PPP Quốc gia. Cùng với đó, mối quan hệ công tư giữa Nhà nước và khu vực tư nhân cần phải có sự thay đổi để phù hợp thông lệ quốc tế./.